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《自然資源部關於開展全域土地綜合整治試點工作的通知》解讀

時間 : 2019-12-20 15:44:21 來源 : 自然資源部門戶網站 文號 : 【字體: 【打印】

  2018年9月,浙江“千村示範、萬村整治”工程獲得聯合國環境規劃署“地球衛士獎”,得到了國際上的充分認可。該工程充分證明通過全域土地綜合整治,不僅能促進耕地保護和土地集約節約,還能改善農村生態環境,為農業農村提供發展空間,助推鄉村振興,是踐行綠水青山就是金山銀山理念的最佳典範。

  近日,自然資源部印發通知,明確要貫徹落實習近平總書記對浙江“千村示範、萬村整治”重要批示精神,按照《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》相關部署要求,在全國範圍內部署開展全域土地綜合整治試點工作。這意味著,在不久的將來,浙江的“千萬工程”將不再是“一枝獨秀”。這項試點的開展基於怎樣的考量,目標任務是什麼,怎樣貫徹實施?就這些問題,自然資源部國土空間生態修複司負責人進行了解答。

  試點出爐背景——

  中央有要求,現實有需要,地方有實踐

  2003年,時任浙江省委書記的習近平作出了“建設生態省”、實施“千村示範、萬村整治”兩大戰略決策,深刻改變了浙江鄉村的生產布局、發展方式和生態環境。

  順著時間的脈絡,自然資源部國土空間生態修複司相關負責人回顧了政策出台的背景。

  2018年9月,浙江“千村示範、萬村整治”工程獲聯合國“地球衛士獎”,習近平總書記作出重要批示。2018年6月,黨中央國務院發布《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》,提出加快國土綜合整治,實施農村土地綜合整治重大行動,到2020年開展300個土地綜合整治示範村鎮建設。《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》和《全國土地整治規劃(2016-2020年)》也分別就實施農村土地綜合整治作出具體部署。對此,自然資源部部長陸昊指示,要從自然資源部職責特別是鄉村規劃、土地綜合整治等角度,深入總結浙江經驗,做好工作。

  從現實來看,近年來,隨著工業化、城鎮化和農業現代化的快速推進,自然資源和生態環境約束日益凸顯。在同一空間上,鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等多維度問題並存,單一要素、單一手段的土地整治模式已經難以完全解決綜合問題。需在國土空間規劃的引領下,進行全域規劃、整體設計、綜合治理、多措並舉,用“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性整治手段進行整治。統籌農用地、低效建設用地和生態保護修複,促進耕地保護和土地集約節約利用,解決一二三產融合發展用地,改善農村生態環境,助推鄉村振興。

  在大的背景與現實需要的推動下,近年來,各地結合區域經濟社會發展狀況和自然資源稟賦特點,探索推動土地整治與多種要素的綜合跨界融合,以“多目標定位、多模式實施、多元化投入”為特點的土地綜合整治逐步形成,其中浙江、湖北省政府還先後在全省部署了土地綜合整治工作。在浙江、上海、四川等經濟相對發達地區,土地綜合整治側重服務城鄉融合發展,保障農村新產業新業態發展用地,統籌產業發展空間;在江西、湖北、河南等中部地區,土地綜合整治側重助推鄉村振興戰略實施,著重解決現代農業發展、“空心村”整治問題,促進中部崛起;在西部貧困地區,土地綜合整治側重服務國家脫貧攻堅戰略,能夠較好解決耕地保護、易地扶貧搬遷、農村基礎設施建設、產業扶貧用地等問題。各地已經積累了一定經驗,探索了不同模式,取得了生態、經濟、社會等綜合效益。

  “實踐證明,土地綜合整治已經成為貫徹習近平生態文明思想、實施鄉村振興戰略的重要手段,是履行自然資源部統一行使所有國土空間用途管製和生態保護修複職責、實施國土空間規劃的平台抓手。中央有要求、現實有需要、地方有實踐,但是有關政策規定還不夠清晰,需要頂層設計、製度創新。為此自然資源部決定,在全國範圍內統一部署開展全域土地綜合整治試點工作。”該負責人說。

  鎖定目標任務——

  農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修複

  “全域土地綜合整治是以科學規劃為前提,以鄉鎮為基本實施單元,整體開展農用地、建設用地整理和鄉村生態保護修複等,對閑置、利用低效、生態退化及環境破壞的區域實施國土空間綜合治理的活動。”該負責人從定義出發闡釋了全域土地綜合整治的目標任務。

  《土地管理法》規定“對田、水、路、林、村綜合整治,增加有效耕地麵積、改善農業生產條件和生態環境”。《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》提出,“統籌開展農村地區建設用地整理和土地複墾,優化農村土地利用格局,提高農村土地利用效率”。

  該負責人表示,依據法律條文,借鑒浙江經驗,總結各地已有做法,《通知》明確了全域土地綜合整治的重點任務:農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修複。

  在農用地整理方麵,落實2017年中央4號文件精神,更加突出了耕地“三位一體”保護,適應發展現代農業和適度規模經營的需要,統籌推進低效林草地和園地整理、農田基礎設施建設、現有耕地提質改造等,傳承傳統農耕文化,增加耕地數量,提高耕地質量,改善農田生態。在建設用地整理方麵,統籌農民住宅建設、產業發展、公共服務,基礎設施等各類建設用地,有序開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地整理,優化農村建設用地布局結構,提升農村建設用地使用效益和集約化水平,支持農村新產業新業態融合發展用地。

  “特別要強調的是,《通知》首次在土地綜合整治任務中提出了‘鄉村生態保護修複’,要按照山水林田湖草整體保護、係統修複、綜合治理的要求,結合農村人居環境整治,優化調整生態用地布局,保護和恢複鄉村生態功能,維護生物多樣性,提高防禦自然災害能力,保持鄉村自然景觀。”該負責人強調。

  今年6月,自然資源部印發《關於加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》,全域土地綜合整治試點與村莊規劃該如何銜接?該負責人表示,全域土地綜合整治是實施規劃的平台和抓手,需要開展全域土地綜合整治的,必須編製村莊規劃,兩者要實行充分銜接,不能搞“兩張皮”。

  一是在編製鄉鎮國土空間規劃時,就要進行統籌安排,按照宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則,明確全域土地綜合整治的目標任務、整治區域、主要內容、空間布局等。整治區域可以是鄉鎮的全部或者部分村莊,該整的整,不用整的不整。二是要將各項整治任務納入村莊規劃。由鄉鎮政府組織編製整治區域內的村莊規劃,將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊,並明確組織管理、實施時序、項目安排、資金估算和投資來源等。三是要突出耕地保護。通過全域土地綜合整治,確保整治區域內耕地質量有提升、新增耕地麵積原則上不少於原有耕地麵積的5%。

  啟動政策杠杆——

  合理調整永久基本農田,盤活鄉村存量建設用地

  開展全域土地綜合整治試點,需要政策杠杆。該負責人表示,此次試點工作最大的亮點是在已有政策基礎上,賦予了地方兩大政策杠杆。

  一條是強化耕地保護,允許合理調整永久基本農田。一是強調“不動是常態,動是例外”的導向要求。涉及永久基本農田調整的,必須確保整治區域內新增永久基本農田麵積原則上不少於調整麵積的5%。整治區域完成整治任務並通過驗收後,更新完善永久基本農田數據庫。二是與《自然資源部 農業農村部關於加強和改進永久基本農田保護工作的通知》進行銜接,對整治區域內涉及永久基本農田調整的,要按照數量有增加、質量有提升、布局集中連片、總體保持穩定的原則,統籌“三線”劃定,編製整治區域永久基本農田調整方案,由省級自然資源主管部門會同農業農村主管部門審核同意後,納入村莊規劃予以實施。

  另一條是盤活鄉村存量建設用地,增添鄉村發展活力。一是增強鄉村用地保障力度,通過全域土地綜合整治騰退的建設用地,在保障項目區內農民安置、農村基礎設施建設、公益事業等用地的前提下,重點用於農村一二三產業融合發展,促進產業振興,增強鄉村自我造血功能;二是顯化農村土地資產價值,允許節餘的建設用地指標,按照城鄉建設用地增減掛鉤政策使用,並將流轉範圍從縣域擴大到省域,促進土地要素科學配置、合理流動,為鄉村振興提供強有力資金支持。另外,為鼓勵各地積極開展全域土地綜合整治試點工作,部對試點工作給予一定的計劃指標支持。

  在組織實施方麵,該負責人強調,一是建立政府主導工作機製。從浙江及各地經驗來看,推動土地綜合整治關鍵在政府主導。各級自然資源主管部門要積極爭取同級黨委政府支持,發揮牽頭作用,製定相關實施辦法,建立政府主導、部門協同、上下聯動、公眾參與的工作機製,統籌推動、壓實責任。二是建立多元化投入機製。鼓勵各地整合使用新增建設用地土地有償使用費、土地複墾費、土地出讓收益以及鄉村振興有關項目資金等。充分利用開發性金融機構、政策性銀行和社會資本等對土地綜合整治支持作用,建立多元化投入機製,解決資金來源問題。三是落實放管服要求。由於全域土地綜合整治涉及麵廣、項目類型複雜、行業主管部門多,鼓勵各地整合歸並各部門相關審批事項,優化流程,簡化材料。四是助力鄉村治理能力提升。充分發揮農村集體組織及農民作用,支持村民自建和參與規劃設計、工程施工及後期管護等。五是強化全過程監管。地方各級自然資源主管部門要積極運用遙感監測、國土空間基礎信息平台“一張圖”以及農村土地整治監測監管係統等,對全域土地綜合整治進行全過程監管。

  “各地開展試點時,要加強組織領導,樹立底線思維,增強風險意識,從製度入手,從嚴管理,防止各種錯誤發生。”該負責人表示,各地在確定試點時,要綜合考慮對全域整治有政府推動、有整治潛力、有整治需求、有群眾基礎的地區,合理選擇試點鄉鎮。要按照集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤並的思路,因地製宜、分類推進全域土地綜合整治。要堅決防止以整治之名行調整永久基本農田之實、片麵追求增加指標搞大拆大建、侵犯農民權益影響社會穩定、盲目投資增加政府隱形債務等不良傾向。要明確全域土地綜合整治負麵清單,嚴格控製未利用地開墾,嚴格保護具有曆史文化價值的建築。禁止違背農民意願搞大拆大建,禁止破壞生態環境砍樹挖山填湖、占用耕地搞人造景觀、破壞鄉村風貌和曆史文脈等。